全面推进乡村振兴有了“操作手册”

政府角色逐渐从统治者转向服务者——立足以人为本，严格政府责任。

现代立法制度则提供了有效的利益协调机制，以平衡多元利益的竞争关系。本着人道精神的社会互助是社会生活和谐永续的动力源。

我国的宪法规范具有一定程度的纲领性，即宪法不仅局限于对具体社会关系的调整，还致力于设定国家的发展目标。宪法对于国家的未来发展具有强大的建构功能，对此，美国联邦最高法院的霍姆斯大法官在1920年密苏里诉霍兰(Missouri v.Holland)一案的判决书中写到：当我们和一些自身也是一项构成性法律——例如合众国的宪法——的语词打交道时，必须认识到它们能创生某种事物。宪法可以为公共生活的发展，特别是个人在公共生活中的发展，提供基本价值的和制度的规范基础。关于民族区域自治权的规定，为少数民族公民的民主参与提供了规范依据。有学者通过分析中国共产党历次党代会政治报告中的法治观念，指出中国正在从形式法治走向实质法治。

(四)人道的社会互助空间 人道精神就是重视人和人的价值的精神，就是将他人视作平等、独立、自由的有尊严的个体的精神。离开了人的权利和自由来讨论民主政治建设，就会失去正确的方向。(3)作为行政行为和非行政行为的上位概念，行政方式成为行政法学的立论中心，有关行政主体、行政程序以及侵权救济等结构安排，都将围绕行政方式而建构。

而非行政行为的依据，除了硬法之外，多为规章以下的规则、政策等软法。美国自80年代以来也开始了以非官僚化、市场化为取向的行政改革，以寻求新的政府治理模式，创造一个更具有回应性、更有责任心、更富有效率的政府。为应对法治国家建设的需要，盘活这些条款甚为必要。(19)在中国当下的行政实践中，除了基于公法的行政行为治理模式之外，更多的是基于软法和私法的多元协作治理模式，其直接导致诸如公务外包、协商制定规则等新型行政手段的不断涌现。

(15)这里尤指非权力行政方式。然而，随着行政法治实践的发展，行政行为这一价值逐渐面临严重诘难。

(18)这种由行政方式所构成的过程具有交往性、连贯性和整体性等特质。例如，美国学者E.S.萨瓦斯从民营化入手，认为在激烈的市场竞争下，由公共部门和私营部门共同参与公共物品和服务的生产和提供是必然选择。据此而言，在学理上，行政主体将解释为行政方式主体，借此，行政法治实践中不断涌现的非行政行为主体便可顺理成章地纳入到行政主体范畴——这个范畴内在地包含了行政行为主体和非行政行为主体。(11)因此，仅行政主体之行政行为(主要是具体行政行为)方可进入行政救济的范围，而行政主体以及非行政主体所为的非行政行为，即便给公民个人或社会组织的合法权益造成事实上的损害，也被排除在法律救济之外。

鉴于行政方式兼具包容性、整体性和实践性等秉性，并契合合作治理、实质法治等理念，引入行政方式的概念，并将中国行政法学立论中心由行政行为向行政方式挪移，或为最优选择。形式法治并不寻求就法律的实际内容做个性的判定，他们不关心在那个意义上法律是善法或者恶法，条件是它们符合于法治的形式规范。前者主张借鉴德日等国家和中国台湾地区的行政法学说(主要是行政处分概念)，缩减行政行为的外延，以保持概念自身的逻辑性与严密性，即以行政行为取代具体行政行为，并使行政行为与行政命令、行政合同等概念处于同一位阶。可以是劝导性的，也可以是命令性的。

在当前行政法治发生急剧变革的时期，这种狭隘的单一主体观，既不符实，也不合理。④例如，在一些技术性和专业性较强的领域，行政机关制定相关规则，一般会广泛邀请专家出谋划策，并开放各种平台鼓励公众参与讨论，在此基础上经过平等协商共同拟定公共政策。

如此，以行政行为中心论构建的行政法学，实际上就被人为地将其研究视野框定在了一个非常狭小的空间之内，而对于这个空间之外的丰富多彩的现实却视而不见。具体有三： 一则所谓目标导向，意在强调行政方式与治理目标之间的内在关联性，即但凡与目标相关联的职权活动均可纳入行政方式之范畴。

正是这场变革，促使中国行政法学者将其注意力从传统研究领域渐次转向新的问题领域，并对以行政行为为中心建构起来的传统行政法学作回应性反思——其结果对行政行为中心论之困厄已达成基本共识。其主要代表性法律有：1975年《行政上诉裁判所法》、1977年《行政决定私法审查法》、1982年《情报自由法》、1988年《隐私权法》，等等。与此相关联的问题之一，便是将行政主体简单地等同于行政行为主体。(26)沈岿教授认为，既然当前行政主体理论范式的基本价值已经出现缺失现象，并且无法通过简单的修补可以找回，那么就有必要在既有制度的基础上，建构一种新的理论范式。(17)其要义有二： 一则行政方式能够囊括行政职权运行的所有方面。(3)在形式上，非行政行为尽管可以划分为惠益性、侵益性和互益性等类型，但在性质上，非行政行为多具有协商性、合作性、劝导性和非强制性等属性。

从而为立体化的行政正当评价机制的建构提供制度保障。至于究竟如何定性，则既要考察其与目标的关联程度，也要考虑行为本身实际产生的效果。

(27)王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年12月版，第39-42页。对于中国行政法学理论体系而言，行政方式论仅仅是一个改良或者更新，而非革命或者重构。

(1)所谓交往性，意在强调行政方式是一个人际交往和信息对流的过程，是一种以对话与互动为基质的主体间性的合作范型。所以，一切行政手段除非能够直接划归为行政行为，或者通过解释纳入行政行为范畴，否则，就当然地被排除在行政法学的研究范围之外。

葛云松：《法人与行政主体理论的再探讨——以公法人概念为重点》，《中国法学》2007年第3期，第86-89页。以依据为视角，它可以囊括依硬法、软法而为以及应紧急而为的所有活动和措施。以对象为依据，它可以涵摄针对相对人、内部人、行政部门以及政府之间(上下级政府间的指示和命令、平行政府间的协作和竞争等)所为的全部活动。(2)在逻辑上，非行政行为与行政行为属于并列关系，并且是构成行政方式的两个基本板块——在行政方式分类上，要么是行政行为，否则就可归类于非行政行为。

而体系与体系的前提在于构筑规范秩序与统一性的概念(22)。根据现有法律，我国行政诉讼以合法性审查为原则，合理性审查为例外，即只有在行政处罚显失公正的情况下才进行合理性审查。

(30)章剑生：《我国行政模式与现代行政法的变迁》，《当代法学》2013年第4期，第30页。单就行政法学研究框架而言，当前的行政主体理论无论在法理上还是实务上，都可获得较为圆满的逻辑自洽。

所谓治法就是对作为行政依据之规范(包括硬法和软法)的合法性治理。(2)所谓连贯性，意指由一系列行政方式连锁构成的行政过程是一个环环相扣、次第延展体系，其中前一个行政方式构成了后一个行政方式的条件，缺少其中任何一个环节，或者颠倒环节次序，均意味着行政过程的断裂或者错乱，也意味着行政的失败——不管是断裂的抑或是错乱的行政过程，均殊难达成预设的行政目标。

作者简介：江国华，武汉大学法学院教授，博士生导师，司法文明协同创新中心首席科学家。故此，迄今为止的中国行政法学的立论中心，大致可以概称为行政行为中心论。参见罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1996年版。基于手段为目的服务的基本逻辑，任何手段都必须考虑是否为目的所必须，是否与所达成目的相匹配。

(25)倘若从功利视角考量，这一概念显然是为了解决行政诉讼被告资格而设立的，而并未探讨国外行政主体所产生和存在的社会背景。(26)其理由在于法国、德国以及日本的行政主体理论产生的基础和前提是行政分权制度，即以地方分权和公务分权的方式下放于其他公务法人。

至于究竟选择怎样的方式，则以适恰性为原则——适恰性可以涵摄科学性、民主性、便捷性等多重变量。(2)在性质上，行政复议属于同体审查，对行政的合理性规控，乃复议机关职责所在。

(23)因此，行政法学立论中心向行政方式挪移之后，并不必要在主体理论上大动干戈，而仅对其本身之内涵和外延做合乎逻辑的调适。一则所谓消除误解，即解决我国行政法学界在行政主体理论认知上的误区。